三、《行动纲要》的核心是推动数据资源共享开放
    《行动纲要》从内容架构上总体上呈现了“一体两翼一尾”的格局。“一体”即以“加快建设数据强国，释放数据红利、制度红利和创新红利”为宗旨，“两翼”是指以“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”和“推动产业创新发展，培育新兴业态，助力经济转型”两方面内容为载体和依托，“一尾”是指以“强化安全保障、提高管理水平，促进健康发展”为保障和平衡。
    综观《行动纲要》的内容架构，其核心是推动各部门、各地区、各行业、各领域的数据资源共享开放。在《行动纲要》正文中，“共享”共出现59次，“开放”共出现36处，充分显示了数据共享开放对国家大数据发展的极端重要性。事实上，共享开放的大数据不仅是深化信息化发展的关键要素，也将成为激发大众创业、万众创新的重要源泉，为开创新应用、催生新业态、打造新模式提供新动力，有利于提升创新创业活力，改造升级传统产业，培育经济发展新引擎和国际竞争新优势。
    但是，从我国信息化发展的现实情况看，“不愿共享开放”、“不敢共享开放”、“不会共享开放”的情况依然较为普遍。特别是我国各级政府、公共机构汇聚了存量大、质量好、增长速度快、与社会公众关系密切的海量数据资源，除了部分自用和信息公开外，大部分没有充分发挥数据资源作为“生产要素、无形资产和社会财富”的应有作用。具体表现在：
    第一，不愿共享开放。这一方面是认识的问题，一些政府部门和公共机构尚未意识到数据共享开放的价值，另一方面也是利益分配的问题，有些政府部门和公共机构把自己掌握和获取的数据，作为自己利益和权力的一部分，甚至看成是私有财产不愿共享开放，造成不同部门之间甚至同一部门不同机构之间都难以实现数据共享开放。另外，我国在数据共享开放方面的法律法规、制度标准建设相对落后，没有形成数据共享开放的刚性约束，数据共享开放缺乏考核管理体系，数据共享开放价值不明确、市场不健全、动力不充足。
    第二，不敢共享开放。主要是由于我国当前尚缺乏严格规范数据共享开放的法规制度，相关人员担心政务数据共享开放会引起信息安全问题，担心数据泄密和失控，对数据共享开放具有恐惧感，不敢把自己掌握的数据资源向他人共享开放。在我国，对于保密文件以外的政府数据是否应该共享开放一直没有统一的规定，造成了定保密范围过大。我国《保密法》中对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置已落后于实际发展的需要，导致政府部门对共享开放数据过度谨慎。
    第三，不会共享开放。政府数据共享开放是一个高度专业化的工作，需要分级分类、收放结合、科学把握。政府数据该共享开放而不共享开放会引发数据隔离与封闭、价值损耗、信息孤岛等一系列问题；相反，不该共享开放而共享开放、或者不该大范围共享开放而大范围共享开放也可能带来更大的损失，甚至危及国家安全。目前我国尚未出台法律对数据共享开放原则、数据格式、质量标准、可用性、互操作性等做出规范要求，导致政府部门和公共机构数据共享开放能力不强、水平不高、质量不佳，严重制约了大数据作为基础性战略资源的开发应用和价值释放。
　　   四、《行动纲要》体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局
    《行动纲要》作为我国推进大数据发展的战略性、指导性文件，充分体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局，为我国大数据应用、产业和技术的发展提供了行动指南。
    《行动纲要》对支撑大数据发展的国家级统一平台进行了总体规划布局。提出建设“国家政府数据统一开放平台”，构建跨部门的“政府数据统一共享交换平台”，“在地市级以上（含地市级）政府集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台”，“中央层面构建形成统一的互联网政务数据服务平台”，建立“全国统一的信用信息共享交换平台”，“形成全国统一的中小微企业公共服务大数据平台”，建设“国家网络安全信息汇聚共享和关联分析平台”，建立“国家知识服务平台与知识资源服务中心”。
    《行动纲要》体现了对大数据发展的系统化、体系化建设思路。《行动纲要》正文共出现“体系”54处，包括构建“国家基础信息资源体系”、“国家宏观调控数据体系”、“国家知识服务体系”，以及建立“大数据应用体系”、“大数据技术体系”、“大数据产业体系”、“大数据产品体系”、“联网信息保存和信息服务体系”、“大数据监督和技术反腐体系”、“综合信息服务体系”、“资源要素数据监测体系”、“大数据产业公共服务支撑体系”、“大数据产业生态体系”、“大数据安全保障体系”、“大数据安全评估体系”、“大数据安全支撑体系”、“大数据产业标准体系”、“数据标准和统计标准体系”、“大数据市场交易标准体系”、“数据科学的学科体系”、“大数据人才培养体系”，等等。
    上述统筹布局明确了国家层面大数据相关平台、中心和重要系统的建设任务，厘清了不同层面平台的衔接配合关系，提出了系统化建设的重要考虑，将有力推动政府信息系统和公共数据互联共享，加快整合各类政府信息平台，消除信息孤岛，避免重复建设和数据“打架”，增强政府公信力，促进社会信用体系建设，对于促进国家大数据平台和重要系统的统筹规划、合理布局，避免一哄而上、重复建设具有重要而深远的现实意义。
    五、《行动纲要》明确提出了我国大数据发展的目标体系
    《行动纲要》立足我国国情和现实需要，提出了未来5—10年推动大数据发展和应用的目标，主要包括五个方面：第一，打造精准治理、多方协作的社会治理新模式；第二，建立运行平稳、安全高效的经济运行新机制；第三，构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系；第四，开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局；第五，培育高端智能、新兴繁荣的产业发展新生态。
    《行动纲要》不仅提出了我国大数据发展的宏观定性目标，还明确提出了阶段性、可考核的具体发展目标。按照年度划分，主要发展目标梳理如下：
    （一）到2017年底前
    明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，跨部门数据资源共享共用格局基本形成。
    （二）到2018年底前
    1、建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。
    2、中央政府层面实现数据统一共享交换平台的全覆盖，实现金税、金关、金财、金审、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统通过统一平台进行数据共享和交换。
    3、中央层面构建形成统一的互联网政务数据服务平台；国家信息惠民试点城市实现基础信息集中采集、多方利用，实现公共服务和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和“一站式”办理。
    4、跨部门共享校核的国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等国家基础信息资源体系基本建成，实现与各领域信息资源的汇聚整合和关联应用。
    5、开展政府和社会合作开发利用大数据试点，完善金融、税收、审计、统计、农业、规划、消费、投资、进出口、城乡建设、劳动就业、收入分配、电力及产业运行、质量安全、节能减排等领域国民经济相关数据的采集和利用机制，推进各级政府按照统一体系开展数据采集和综合利用，加强对宏观调控决策的支撑。
    6、围绕实施区域协调发展、新型城镇化等重大战略和主体功能区规划，在企业监管、质量安全、质量诚信、节能降耗、环境保护、食品安全、安全生产、信用体系建设、旅游服务等领域探索开展一批应用试点，打通政府部门、企事业单位之间的数据壁垒，实现合作开发和综合利用。
    （三）到2020年底前
    1、逐步实现信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。
    2、形成一批具有国际竞争力的大数据处理、分析、可视化软件和硬件支撑平台等产品。
    3、培育10家国际领先的大数据核心龙头企业，500家大数据应用、服务和产品制造企业。
    4、在涉及国家安全稳定的领域采用安全可靠的产品和服务，实现关键部门的关键设备安全可靠。
    上述目标体系的设定，清晰地体现了国家发展大数据的愿景设计，但从实现的角度，其挑战性也是很大的，不仅需要大量的技术创新，而且更需要大量的法规、制度、管理、运行等体制机制方面的改革和创新。《行动纲要》对大数据发展目标的设计，充分体现了国家推动数据共享开放、提升国家数据能力和数据优势的坚强决心，也吹响了打造数据强国的冲锋号角。
来源：国家信息中心门户网站 作者：国家信息中心信息化研究部副主任单志广